Kontrola inwestycji zagranicznych – uprawnienia

Fundusz private equity z Frankfurtu planuje przejęcie polskiego producenta oprogramowania dla sektora obronnego. Umowa jest gotowa, cena uzgodniona, termin zamknięcia transakcji wyznaczony na kwiecień. Tymczasem jeden z prawników sygnalizuje problem: polska ustawa o kontroli inwestycji może zablokować całą transakcję – lub opóźnić ją o kilka miesięcy.

Kontrola inwestycji zagranicznych w Polsce opiera się na ustawie z 24 lipca 2020 roku o kontroli niektórych inwestycji. Organem prowadzącym postępowanie jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK). Podstawowy termin na wydanie decyzji wynosi 30 dni roboczych, a postępowanie wyjaśniające może przedłużyć ten czas do łącznie 120 dni roboczych.

Ten przewodnik wyjaśnia krok po kroku: kiedy zgłoszenie jest obowiązkowe, jak przebiega procedura przed UOKiK, jakie błędy popełniają inwestorzy i czego oczekiwać na każdym etapie. Trzy scenariusze biznesowe – fundusz PE, inwestor branżowy i joint venture – pokazują, jak przepisy działają w praktyce.

Kiedy inwestycja zagraniczna podlega obowiązkowej kontroli UOKiK?

Obowiązek zgłoszenia nie dotyczy każdej transakcji z udziałem kapitału zagranicznego. Ustawa wyznacza dwa kluczowe progi. Po pierwsze: nabycie lub osiągnięcie co najmniej 20% udziałów lub akcji w spółce chronionej. Po drugie: nabycie lub osiągnięcie co najmniej 40% takich udziałów. Każdy próg uruchamia odrębne obowiązki proceduralne.

Spółki chronione to podmioty prowadzące działalność w sektorach strategicznych. Ustawa wymienia między innymi: energetykę, telekomunikację, sektor obronny, infrastrukturę krytyczną, dostawy wody i żywności, a od nowelizacji z 2021 roku – również spółki publiczne notowane na GPW. Dodatkowo ochroną objęte są spółki, których roczny obrót w Polsce przekracza równowartość 10 milionów euro w jednym z dwóch poprzednich lat obrotowych.

Inwestorem zagranicznym w rozumieniu ustawy jest podmiot spoza Europejskiego Obszaru Gospodarczego lub spoza Szwajcarii. Warto jednak pamiętać, że przepisy obejmują też inwestycje pośrednie. Fundusz zarejestrowany w Luksemburgu, którego rzeczywisty właściciel pochodzi spoza EOG, może podlegać obowiązkowi zgłoszenia – mimo unijnej siedziby wehikułu inwestycyjnego. Tutaj due diligence struktury właścicielskiej ma fundamentalne znaczenie.

W praktyce UOKiK bada nie tylko formalną strukturę transakcji. Urząd analizuje, czy nabywca uzyska faktyczną kontrolę lub istotny wpływ na działalność spółki. Dotyczy to również praw wynikających z umowy wspólników, uprawnień weto czy prawa do powoływania członków zarządu. Rejestracja sp. z o.o. w KRS nie zamyka kwestii – zmiana umowy spółki po zamknięciu transakcji może ponownie uruchomić obowiązek zgłoszenia.

Jak wygląda procedura zgłoszenia krok po kroku?

Postępowanie przed UOKiK składa się z czterech etapów. Inwestor składa zawiadomienie, urząd potwierdza jego kompletność, przeprowadza badanie wstępne, a następnie – jeśli zachodzi taka potrzeba – wszczyna postępowanie wyjaśniające. Zrozumienie każdego etapu pozwala zaplanować harmonogram transakcji i uniknąć kosztownych opóźnień.

Etap 1 – Zawiadomienie. Inwestor składa zawiadomienie do Prezesa UOKiK przed zamknięciem transakcji. Zgłoszenie musi zawierać: opis transakcji, dane inwestora i spółki nabywanej, strukturę właścicielską obu podmiotów, informacje o działalności spółki chronionej oraz uzasadnienie braku zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego. Formularz jest dostępny na stronie UOKiK, ale w praktyce przygotowanie kompletnego zgłoszenia wymaga kilku tygodni pracy.

Etap 2 – Badanie wstępne. UOKiK ma 30 dni roboczych na przeprowadzenie badania wstępnego od daty złożenia kompletnego zawiadomienia. Jeżeli urząd nie wszczął postępowania wyjaśniającego w tym terminie, uznaje się, że nie sprzeciwia się transakcji. To tak zwana zgoda milcząca – w M&A Polska jest to ważny mechanizm, bo pozwala zaplanować zamknięcie transakcji.

Etap 3 – Postępowanie wyjaśniające. Jeśli UOKiK ma wątpliwości, wszczyna postępowanie wyjaśniające. Trwa ono do 90 dni roboczych. W tym czasie urząd może żądać dodatkowych dokumentów, przeprowadzać wywiady i konsultować się z innymi organami – w szczególności z ABW i ministerstwem właściwym dla danego sektora. Łączny czas postępowania może więc wynieść 120 dni roboczych.

Etap 4 – Decyzja. UOKiK wydaje decyzję zezwalającą, decyzję warunkową lub decyzję o sprzeciwie. Decyzja warunkowa może nakładać obowiązki operacyjne – na przykład zakaz transferu technologii lub wymóg utrzymania krajowego zarządu. Sprzeciw oznacza zakaz realizacji transakcji. Od decyzji przysługuje odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK) w Warszawie.

Koszty postępowania po stronie inwestora obejmują przede wszystkim nakład pracy prawnej przy przygotowaniu zgłoszenia. Opłata urzędowa nie jest pobierana. Jednak koszt zewnętrznej kancelarii prawnej przy kompleksowym zgłoszeniu dla transakcji M&A w sektorze regulowanym wynosi zazwyczaj od 30 000 do 80 000 PLN – zależnie od złożoności struktury i liczby jurysdykcji.

Jeśli Państwa transakcja zbliża się do progu 20% udziałów w spółce działającej w sektorze strategicznym, czas na ocenę ryzyka jest teraz – przed podpisaniem term sheet. Przeprowadzimy analizę obowiązku zgłoszenia i przygotujemy harmonogram zgodny z terminami UOKiK: info@kordeckipartners.com.

Trzy scenariusze biznesowe – jak przepisy działają w praktyce?

Przepisy ustawy o kontroli inwestycji stosuje się różnie w zależności od struktury transakcji, branży i pochodzenia kapitału. Trzy poniższe scenariusze pokazują typowe sytuacje, z którymi spotykamy się w praktyce doradczej.

Scenariusz 1 – Fundusz PE, sektor obronny. Fundusz z siedzibą w Singapurze nabywa 35% udziałów w polskiej sp. z o.o. produkującej systemy łączności dla wojska. Spółka ma roczny obrót 15 milionów euro w Polsce. Obowiązek zgłoszenia jest bezsprzeczny. Fundusz złożył zawiadomienie w listopadzie 2024 roku. UOKiK wszczął postępowanie wyjaśniające i po 90 dniach roboczych wydał decyzję warunkową – z obowiązkiem utrzymania zarządu z polskim obywatelstwem przez 5 lat. Transakcja zamknęła się z czteromiesięcznym opóźnieniem względem pierwotnego harmonogramu.

Scenariusz 2 – Inwestor branżowy, sektor energetyczny. Spółka z Niemiec, notowana na DAX, nabywa 100% akcji polskiego dystrybutora energii elektrycznej. Spółka jest notowana na GPW, więc podlega ochronie z mocy samego faktu notowania. UOKiK przeprowadził badanie wstępne i w ciągu 28 dni roboczych wydał zgodę milczącą. Kluczowe było wykazanie, że inwestor pochodzi z EOG i podlega unijnemu reżimowi regulacyjnemu. Brak postępowania wyjaśniającego skrócił harmonogram o ponad dwa miesiące.

Scenariusz 3 – Joint venture, sektor IT. Polska spółka technologiczna i fundusz venture capital z USA zakładają joint venture w polskim prawie korporacyjnym w formie sp. z o.o. Fundusz obejmuje 45% udziałów. Spółka będzie świadczyć usługi chmurowe dla podmiotów publicznych. UOKiK uznał, że nowo zawiązana spółka nie jest jeszcze spółką chronioną – brak historycznego obrotu powyżej 10 milionów euro. Zgłoszenie nie było wymagane na etapie zawiązania. Jednak strony ustaliły w umowie wspólników klauzulę zobowiązującą do złożenia zawiadomienia, gdy spółka osiągnie próg obrotowy.

Każdy z tych scenariuszy wymaga odmiennego podejścia do strukturyzacji transakcji i harmonogramu. W praktyce – wiele firm o tym zapomina – moment złożenia zawiadomienia ma znaczenie dla negocjacji ceny. Opóźnienie zamknięcia transakcji o 120 dni roboczych może zmienić wartość deal'u w przypadku spółek z szybko rosnącym EBITDA.

Jakie błędy najczęściej popełniają inwestorzy zagraniczni?

Najpoważniejszy błąd to zamknięcie transakcji bez wymaganego zgłoszenia. Ustawa przewiduje sankcje: nieważność czynności prawnej dokonanej z naruszeniem obowiązku zgłoszenia oraz karę pieniężną do 50 milionów PLN. To konsekwencja nieodwracalna – żadne późniejsze zgłoszenie nie konwaliduje nieważnej umowy. Inwestor traci zarówno udziały, jak i zapłaconą cenę.

Drugi błąd to błędna ocena struktury właścicielskiej inwestora. Fundusz zarejestrowany w Holandii, ale kontrolowany przez podmiot z Chin lub Rosji, podlega przepisom ustawy – mimo unijnej siedziby. UOKiK analizuje rzeczywistego beneficjenta końcowego, a nie tylko formalną siedzibę nabywcy. Dane z CRBR i analogicznych rejestrów zagranicznych są weryfikowane.

Trzeci błąd to niedoszacowanie czasu potrzebnego na przygotowanie zgłoszenia. Kompletne zawiadomienie wymaga zebrania dokumentów korporacyjnych spółki nabywanej, sprawozdań finansowych za ostatnie dwa lata, opisu struktury właścicielskiej po obu stronach transakcji oraz analizy działalności w sektorach strategicznych. Przy transakcjach z udziałem funduszy z wielopoziomowymi strukturami LP/GP przygotowanie dokumentacji trwa od 4 do 8 tygodni.

Czwarty błąd to brak koordynacji z innymi postępowaniami regulacyjnymi. Transakcja może jednocześnie wymagać zgłoszenia do UOKiK (kontrola inwestycji), zgłoszenia koncentracji do UOKiK lub KE (prawo konkurencji) oraz uzyskania zezwolenia sektorowego – na przykład od URE w sektorze energetycznym lub UKE w telekomunikacji. Brak jednego z tych zezwoleń blokuje zamknięcie transakcji, nawet jeśli pozostałe zostały uzyskane.

Sprawdź próg obrotowy spółki nabywanej za ostatnie dwa lata (10 mln EUR w Polsce)
Zidentyfikuj rzeczywistego beneficjenta końcowego po stronie nabywcy (analiza CRBR i rejestrów zagranicznych)
Oceń, czy spółka działa w sektorze strategicznym lub jest notowana na GPW
Zaplanuj złożenie zawiadomienia co najmniej 14 tygodni przed planowanym zamknięciem transakcji
Sprawdź, czy transakcja wymaga równoległych zgłoszeń regulacyjnych (UOKiK-koncentracje, URE, UKE)

Konkretna sytuacja Państwa firmy wymaga indywidualnej oceny struktury transakcji – pominięcie obowiązku zgłoszenia prowadzi do nieważności umowy i utraty zapłaconej ceny, co jest konsekwencją nieodwracalną. Jeśli Państwa spółka planuje nabycie udziałów w polskim podmiocie działającym w sektorze regulowanym – przeprowadzimy analizę obowiązku zgłoszenia, przygotujemy zawiadomienie i będziemy reprezentować Państwa przed UOKiK: info@kordeckipartners.com.

Jak kontrola inwestycji łączy się z due diligence i finansowaniem z funduszy UE?

Kontrola inwestycji zagranicznych nie funkcjonuje w próżni. W transakcjach M&A w Polsce nakłada się na kilka równoległych procesów: due diligence korporacyjne, badanie zgodności z prawem konkurencji oraz – coraz częściej – weryfikację warunków finansowania z funduszy unijnych.

Due diligence prawne w kontekście kontroli inwestycji powinno obejmować co najmniej trzy obszary. Pierwszy to analiza sektorowa: czy spółka prowadzi działalność w branżach wymienionych w ustawie. Drugi to analiza kontraktowa: czy istniejące umowy z podmiotami publicznymi lub kontrakty obronne kwalifikują spółkę jako chronioną. Trzeci to analiza właścicielska po stronie nabywcy: pełne rozwinięcie struktury do poziomu beneficjenta rzeczywistego, z uwzględnieniem podmiotów z listy sankcyjnej.

Osobnym zagadnieniem jest finansowanie transakcji z udziałem środków publicznych. Spółki korzystające z dotacji w ramach KPO lub RRF podlegają dodatkowym wymogom zgodności – szczegółowo opisanym w naszym materiale o compliance funduszy UE, wymaganiach KPO i RRF. Nabycie kontroli nad taką spółką przez podmiot zagraniczny może wymagać uzyskania zgody instytucji zarządzającej programem – niezależnie od postępowania przed UOKiK.

Warto też pamiętać o unijnym rozporządzeniu w sprawie subsydiów zagranicznych (FSR – Foreign Subsidies Regulation). Od lipca 2023 roku Komisja Europejska bada, czy nabywca w transakcji M&A nie korzystał z subsydiów państwowych spoza UE, które mogłyby zakłócić konkurencję na rynku wewnętrznym. Przy transakcjach powyżej określonych progów obrotowych – 500 milionów EUR łącznych obrotów UE i 50 milionów EUR subsydiów zagranicznych – zgłoszenie do KE jest obowiązkowe. To kolejna warstwa regulacyjna, którą inwestorzy spoza EOG muszą uwzględnić w harmonogramie.

Dla inwestora zagranicznego wchodzącego na rynek polski oznacza to konieczność prowadzenia równoległych analiz w kilku obszarach regulacyjnych jednocześnie. Koordynacja tych procesów – tak, aby nie opóźniały się wzajemnie – jest jednym z praktycznych wyzwań każdej większej transakcji. Rejestracja spółki w KRS to dopiero początek drogi, nie jej koniec.

Często zadawane pytania

P: Czy obowiązek zgłoszenia dotyczy inwestorów z Unii Europejskiej?

O: Co do zasady – nie. Ustawa o kontroli inwestycji obejmuje inwestorów spoza Europejskiego Obszaru Gospodarczego i spoza Szwajcarii. Inwestor z państwa członkowskiego UE, który jest jednocześnie rzeczywistym beneficjentem końcowym transakcji, nie podlega obowiązkowi zgłoszenia. Jednak jeśli unijny podmiot jest kontrolowany przez podmiot spoza EOG, obowiązek może się zaktualizować. Analiza struktury właścicielskiej jest niezbędna przed każdą transakcją – niezależnie od formalnej siedziby nabywcy.

P: Ile czasu realnie zajmuje uzyskanie zgody UOKiK na przejęcie?

O: Minimalny czas to około 6 tygodni przy sprawnym złożeniu kompletnego zawiadomienia i braku postępowania wyjaśniającego. W przypadku wszczęcia postępowania wyjaśniającego łączny termin wynosi do 120 dni roboczych, co przekłada się na około 6 miesięcy kalendarzowych. W praktyce inwestorzy powinni zakładać 4 do 6 miesięcy od złożenia zawiadomienia do zamknięcia transakcji. Dobrze przygotowane zawiadomienie skraca ten czas – niekompletne dokumenty powodują wezwania do uzupełnienia, które zawieszają bieg terminów.

P: Czy można zamknąć transakcję przed uzyskaniem decyzji UOKiK?

O: Nie. Ustawa wprowadza zakaz realizacji transakcji przed uzyskaniem zgody lub upływem terminu na zgłoszenie sprzeciwu przez UOKiK. Zamknięcie transakcji z naruszeniem tego zakazu skutkuje nieważnością czynności prawnej. Oznacza to, że nabycie udziałów lub akcji nie wywołuje skutków prawnych – nabywca nie staje się wspólnikiem ani akcjonariuszem. Sankcja finansowa może dodatkowo wynieść do 50 milionów złotych. Jest to jeden z poważniejszych błędów compliance w transakcjach M&A w Polsce.

KORDECKI & Partners to kancelaria prawna z siedzibą w Warszawie i Krakowie, doradzająca klientom biznesowym w 30 jurysdykcjach. Zespół łączy doświadczenie w prawie polskim i międzynarodowym z praktycznym podejściem do transakcji M&A, kontroli inwestycji zagranicznych i prawa korporacyjnego. Pracujemy z polskimi przedsiębiorcami, inwestorami zagranicznymi i działami prawnymi korporacji. W sprawie Państwa sytuacji: info@kordeckipartners.com.

Więcej o strukturyzacji transakcji z udziałem kapitału zagranicznego – w naszym materiale o joint venture w polskim prawie korporacyjnym.