Zagraniczny fundusz private equity z siedzibą w Luksemburgu chce przejąć polską spółkę technologiczną produkującą oprogramowanie dla sektora infrastruktury krytycznej. Umowy są parafowane, due diligence zakończone. I nagle – blokada. UOKiK wszczyna postępowanie z urzędu, transakcja staje w miejscu na kilka miesięcy. Zarząd sprzedającego pyta: skąd to uprawnienie? Kupujący pyta: co teraz?

Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów dysponuje uprawnieniami do kontroli inwestycji zagranicznych na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 roku o kontroli niektórych inwestycji, znowelizowanej istotnie w 2020 roku. Mechanizm obejmuje sektory strategiczne i infrastrukturę krytyczną. Postępowanie może trwać do 120 dni roboczych, a jego naruszenie grozi nieważnością transakcji i karami do 100 milionów złotych.

Poniższa analiza omawia doktrynalne podstawy systemu, zakres podmiotowy i przedmiotowy kontroli, przebieg postępowania przed UOKiK, wymiar transgraniczny oraz strategię minimalizacji ryzyka dla inwestorów wchodzących na rynek polski.

Skąd pochodzi uprawnienie UOKiK i kogo dotyczy?

Podstawą prawną systemu jest ustawa z 24 lipca 2015 r. o kontroli niektórych inwestycji (dalej: ustawa). Pierwotnie chroniła ona wąski krąg spółek energetycznych i zbrojeniowych. Nowelizacja z 2020 roku – uchwalona w cieniu pandemii COVID-19 i presji politycznej na ochronę aktywów strategicznych – rozszerzyła zakres kontroli w sposób, który zaskoczył wielu uczestników rynku M&A Polska. UOKiK stał się centralnym organem weryfikującym, czy nabycie udziałów lub akcji nie zagraża bezpieczeństwu publicznemu lub porządkowi publicznemu.

Zakres podmiotowy obejmuje nabycie przez podmiot zagraniczny znaczącego uczestnictwa (co do zasady 20% lub więcej głosów) albo dominacji nad spółką chronioną. Za podmiot zagraniczny ustawa uznaje każdego inwestora spoza Europejskiego Obszaru Gospodarczego lub Szwajcarii. Co istotne – nawet inwestor z EOG może podlegać kontroli, jeśli jego struktury własnościowe prowadzą do podmiotu spoza EOG. To właśnie ten mechanizm „przejrzenia przez strukturę" (ang. look-through) sprawia, że klasyczna umowa wspólników ze spółką holdingową z Luksemburga nie daje automatycznej ochrony.

Spółki podlegające ochronie są wpisane do wykazu prowadzonego przez Radę Ministrów lub spełniają kryteria ustawowe z uwagi na branżę. Katalog obejmuje m.in. energetykę, telekomunikację, sektor finansowy, obronność i – po nowelizacji – firmy produkujące oprogramowanie dla infrastruktury krytycznej. Warto sprawdzić w analizie joint venture w polskim prawie korporacyjnym, jak konstruować umowy wspólników, by minimalizować ekspozycję na te przepisy już na etapie projektowania struktury.

Dla spółek zarejestrowanych w KRS kluczowe jest to, że sam wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym nie przesądza o objęciu ustawą. Liczy się przedmiot działalności i spełnienie ustawowych kryteriów sektorowych. Dlatego due diligence każdej transakcji M&A w Polsce powinno zawierać osobny rozdział poświęcony kwalifikacji ustawowej.

Jakie sektory i progi udziałowe uruchamiają obowiązek zgłoszenia?

Ustawa wyróżnia dwa mechanizmy: zgłoszenie dobrowolne (notyfikacja ex ante) i postępowanie z urzędu. Zgłoszenie jest obowiązkowe, gdy nabycie dotyczy spółki chronionej i przekracza progi 20% oraz 40% głosów. Próg 20% to punkt, od którego UOKiK może oceniać transakcję; próg 40% – to moment, od którego nabycie bez uprzedniej zgody jest wprost zakazane pod rygorem nieważności. Termin na zgłoszenie wynosi 30 dni od zawarcia umowy zobowiązującej.

Sektory objęte szczególną ochroną tworzą szeroki katalog. Zaliczamy do niego: produkcję i dystrybucję energii elektrycznej, gazu i ropy naftowej; telekomunikację i infrastrukturę cyfrową; produkcję uzbrojenia i sprzętu wojskowego; przetwarzanie danych i usługi chmurowe świadczone na rzecz administracji publicznej; bankowość i ubezpieczenia o znaczeniu systemowym. Po nowelizacji z 2020 roku dołączyły do nich firmy farmaceutyczne produkujące leki uznane za krytyczne oraz wybrane spółki z branży spożywczej zapewniające bezpieczeństwo żywnościowe.

Praktyczna pułapka tkwi w definicji „nabycia". Ustawa obejmuje nie tylko klasyczny zakup udziałów w sp. z o.o. czy akcji w S.A. Obejmuje również nabycie aktywów, przejęcie kontroli w rozumieniu prawa konkurencji, a nawet zawarcie umowy długoterminowej dzierżawy lub licencji wyłącznej, jeżeli skutkuje faktycznym przejęciem kontroli operacyjnej. W praktyce – wiele firm o tym zapomina – asset deal może uruchomić obowiązek zgłoszenia równie skutecznie jak share deal.

  • Próg 20% głosów – prawo UOKiK do wszczęcia postępowania z urzędu
  • Próg 40% głosów – obowiązek uzyskania zgody przed zamknięciem transakcji
  • Nabycie dominacji – niezależnie od procentu udziałów
  • Asset deal z przejęciem kontroli operacyjnej – równoważny z share deal
  • Umowa zarządzania lub licencja wyłączna – może uruchomić kontrolę

Dla inwestora z Niemiec lub Francji (a więc z EOG) obowiązek zgłoszenia co do zasady nie istnieje, chyba że ostateczny beneficjent rzeczywisty pochodzi spoza EOG. W kontekście funduszy private equity z dywersyfikowaną bazą inwestorów kwestia ta wymaga starannej analizy struktury LP/GP przed podpisaniem term sheet.

Jak przebiega postępowanie przed UOKiK i jakie są terminy?

Postępowanie kontrolne toczy się według reżimu administracyjnego z modyfikacjami wynikającymi z ustawy. UOKiK ma 30 dni roboczych na wydanie decyzji w fazie I (postępowanie uproszczone). Jeśli sprawa budzi wątpliwości, Urząd przechodzi do fazy II – pogłębionego badania – dysponując kolejnymi 90 dniami roboczymi. Łącznie postępowanie może trwać do 120 dni roboczych. To realnie oznacza nawet sześć miesięcy blokady transakcji.

W toku postępowania UOKiK może żądać dokumentów, wyjaśnień i informacji zarówno od nabywcy, jak i od spółki nabywanej. Odmowa współpracy lub złożenie nieprawdziwych informacji stanowi samodzielną podstawę do nałożenia kary do 50 milionów złotych. Urząd może również zwrócić się o opinię do ministrów właściwych dla sektorów objętych transakcją – w praktyce angażuje to Ministerstwo Aktywów Państwowych, Ministerstwo Obrony Narodowej lub Ministerstwo Cyfryzacji.

Decyzja UOKiK może przybrać trzy formy. Po pierwsze – zgoda bezwarunkowa. Po drugie – zgoda warunkowa, nakładająca na inwestora zobowiązania strukturalne lub behawioralne (np. zakaz łączenia zarządów, obowiązek zachowania odrębności infrastruktury danych). Po trzecie – zakaz transakcji. Decyzja zakazująca jest natychmiast wykonalna, choć podlega zaskarżeniu do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK), a następnie do Sądu Apelacyjnego w Warszawie.

Inwestorzy pytają często: co jeśli transakcja zostanie zamknięta bez wymaganej zgody? Skutek jest radykalny. Nabycie udziałów lub akcji dokonane z naruszeniem ustawy jest z mocy prawa nieważne. Oznacza to, że nabywca nie staje się wspólnikiem, nie wykonuje prawa głosu, a KRS odmówi wpisu. Dodatkowo UOKiK może nałożyć karę pieniężną do 100 milionów złotych na każdy podmiot naruszający przepisy. Odpowiedzialność osobista członków zarządu – analogicznie do art. 299 § 1 k.s.h. w odniesieniu do zobowiązań spółki – może pojawić się w tle, jeśli działali oni z naruszeniem obowiązków staranności.

Wymiar transgraniczny – jak polska regulacja wpisuje się w unijny system FDI Screening?

Polska ustawa o kontroli inwestycji nie funkcjonuje w próżni. Od 11 października 2020 roku obowiązuje Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/452 ustanawiające ramy monitorowania bezpośrednich inwestycji zagranicznych (rozporządzenie FDI). Polska jest zobowiązana do przekazywania Komisji Europejskiej i innym państwom członkowskim informacji o toczących się postępowaniach dotyczących inwestycji, które mogą wpływać na projekty unijne lub bezpieczeństwo kilku państw jednocześnie.

Mechanizm współpracy oznacza w praktyce, że UOKiK nie jest jedynym aktorem. Komisja Europejska może wydać opinię, która – choć niewiążąca – wywiera istotną presję polityczną. Inne państwa członkowskie mogą zgłaszać uwagi. Dla inwestora z Azji lub Bliskiego Wschodu wchodzącego przez polską spółkę holdingową na rynek unijny ryzyko wielojurysdykcyjne jest realne: ta sama transakcja może uruchomić screening w Polsce, Niemczech i we Francji jednocześnie.

Warto tu przywołać kontekst, który często umyka w analizach due diligence: obowiązki raportowe spółek przejętych mogą nakładać się na inne regulacje. Firmy spełniające kryteria CSRD muszą jednocześnie raportować wpływ zmiany właściciela na politykę ESG – co omawia szczegółowo analiza CSRD: kto musi raportować w Polsce. W transakcjach przejęć łańcuch compliance jest zatem wielowarstwowy.

Dla inwestora z Ukrainy lub Białorusi (krajów WNP) sytuacja jest dodatkowo skomplikowana przez polskie sankcje wynikające z ustawy z 15 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę. Podmiot objęty sankcjami nie może nabyć udziałów ani akcji w polskiej spółce, a próba taka rodzi konsekwencje karne. To nakłada się na reżim ustawy o kontroli inwestycji, tworząc podwójną barierę wejścia.

Dwa przykłady z praktyki ilustrują skalę ryzyka. Fundusz z Bliskiego Wschodu próbował nabyć udziały w polskiej spółce telekomunikacyjnej latem 2022 roku – postępowanie UOKiK trwało pełne 120 dni roboczych, a zgoda warunkowa wymagała powołania niezależnego członka rady nadzorczej z prawem veta w sprawach bezpieczeństwa danych. Azjatycki inwestor strategiczny wchodzący w sektor energetyczny wiosną 2023 roku musiał równolegle uzyskać zgodę w trzech jurysdykcjach UE – całkowity czas od podpisania SPA do closing wyniósł jedenaście miesięcy.

Strategia minimalizacji ryzyka – co zrobić przed złożeniem oferty?

Minimalizacja ryzyka regulacyjnego zaczyna się długo przed podpisaniem term sheet. Pierwszym krokiem jest kwalifikacja ustawowa spółki docelowej – ustalenie, czy spełnia kryteria sektorowe lub figuruje w wykazie spółek chronionych. To zadanie dla prawnika, nie dla banku inwestycyjnego. Błędna kwalifikacja na tym etapie kosztuje – i to nie tylko czas. Kosztuje wiarygodność wobec sprzedającego.

Uważamy, że bezpieczniejszym rozwiązaniem dla inwestorów spoza EOG jest złożenie wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej brak obowiązku zgłoszenia (tzw. clearance letter). UOKiK ma 14 dni roboczych na odpowiedź w trybie uproszczonym. Choć ustawa expressis verbis tego instrumentu nie przewiduje w takiej nazwie, praktyka Urzędu wykształciła ten mechanizm jako alternatywę dla niepewności prawnej. Uzyskanie potwierdzenia daje nabywcy tarczę procesową.

Checklist dla inwestora zagranicznego przed złożeniem oferty nabycia polskiej spółki:

  • Analiza sektorowa spółki docelowej pod kątem ustawy o kontroli inwestycji
  • Weryfikacja struktury właścicielskiej nabywcy – identyfikacja beneficjenta rzeczywistego (CRBR)
  • Ocena, czy transakcja uruchamia progi 20% lub 40% głosów albo nabycie dominacji
  • Sprawdzenie, czy nabywca lub jego beneficjenci figurują na listach sankcyjnych
  • Zaplanowanie równoległych zgłoszeń w innych jurysdykcjach UE (rozporządzenie FDI)

Harmonogram transakcji powinien uwzględniać bufor co najmniej 150 dni od podpisania SPA do planowanego closing – 30 dni na złożenie zgłoszenia, 120 dni roboczych na decyzję UOKiK i margines na ewentualne wezwania do uzupełnienia dokumentacji. Klauzule warunkowe (conditions precedent) w umowie SPA muszą precyzyjnie opisywać, co dzieje się z ceną i zabezpieczeniami, jeśli UOKiK wyda decyzję zakazującą lub nałoży warunki nieakceptowalne dla kupującego.

Struktura transakcji ma znaczenie. Nabycie aktywów zamiast udziałów może – w określonych przypadkach – ominąć reżim ustawy, jeśli nie prowadzi do przejęcia kontroli operacyjnej nad spółką chronioną. Jednak taka strukturyzacja wymaga głębokiej analizy prawnej. Próba obejścia ustawy przez sztuczne dzielenie transakcji jest wprost zakazana i może prowadzić do wszczęcia postępowania z urzędu przez UOKiK z mocą wsteczną.

Konkretna sytuacja Państwa spółki może wymagać oceny, czy planowana inwestycja mieści się w zakresie ustawy – a błędna odpowiedź na to pytanie zamyka drogę do zamknięcia transakcji i naraża nabywcę na nieodwracalne skutki prawne.

Jeśli Państwa fundusz lub spółka planuje nabycie polskiego podmiotu działającego w sektorze regulowanym – przeprowadzimy kwalifikację ustawową, przygotujemy zgłoszenie do UOKiK i będziemy reprezentować Państwa w postępowaniu: info@kordeckipartners.com.

Perspektywy i kierunki zmian – dokąd zmierza polska regulacja?

Polska regulacja kontroli inwestycji zagranicznych jest jedną z najbardziej dynamicznie rozwijających się gałęzi prawa gospodarczego publicznego. Kierunek zmian wyznaczają trzy czynniki: presja geopolityczna, ewolucja prawa unijnego i rosnąca aktywność UOKiK jako organu. Od 2020 roku Urząd wszczął kilkadziesiąt postępowań z urzędu – liczba ta rośnie z roku na rok.

Na poziomie unijnym trwają prace nad nowym rozporządzeniem FDI, które ma zastąpić rozporządzenie z 2019 roku. Projekt Komisji Europejskiej zakłada harmonizację minimalnych standardów screeningu we wszystkich państwach członkowskich, w tym obowiązkowe mechanizmy ex ante dla inwestycji w sektory krytyczne. Polska będzie musiała dostosować ustawę do nowych wymogów – co prawdopodobnie rozszerzy katalog sektorów chronionych i skróci niektóre terminy proceduralne.

Uważamy, że w perspektywie dwóch do trzech lat polska ustawa zostanie znowelizowana w kierunku rozszerzenia definicji „infrastruktury krytycznej" o dane osobowe w skali masowej i infrastrukturę AI. Firmy technologiczne przetważające dane milionów polskich obywateli będą coraz częściej kwalifikowane jako podmioty chronione – nawet jeśli nie działają w tradycyjnych sektorach strategicznych.

Dla inwestorów korporacyjnych z Niemiec, Francji czy Niderlandów – a więc z EOG – perspektywa zaostrzenia regulacji jest sygnałem do rewizji strategii wejścia na rynek polski. Dotychczasowe założenie, że status rezydenta EOG automatycznie wyklucza screening, traci na aktualności. Nowe rozporządzenie unijne może objąć obowiązkiem zgłoszenia inwestorów unijnych w sektorach wysokiego ryzyka.

Konkretna sytuacja Państwa transakcji wymaga oceny nie tylko obecnego stanu prawa, ale też ryzyka regulacyjnego w horyzoncie closing – a nieuwzględnienie zmian legislacyjnych w toku postępowania może mieć nieodwracalne konsekwencje dla harmonogramu i ekonomiki całej inwestycji.

Jeśli Państwa spółka planuje wejście na rynek polski w perspektywie 12–24 miesięcy i potrzebuje oceny ryzyka regulacyjnego z uwzględnieniem nadchodzących zmian – przeprowadzimy regulatory mapping, przygotujemy memorandum prawne i doradzimy w zakresie optymalnej struktury transakcji: info@kordeckipartners.com.

Często zadawane pytania

P: Czy inwestor z Unii Europejskiej zawsze jest zwolniony z obowiązku zgłoszenia do UOKiK?

O: Nie jest to reguła bezwzględna. Inwestor zarejestrowany w państwie EOG podlega zasadniczo wyłączeniu spod obowiązku zgłoszenia, jednak ustawa przewiduje mechanizm „przejrzenia przez strukturę" właścicielską. Jeśli beneficjent rzeczywisty podmiotu nabywającego pochodzi spoza EOG lub Szwajcarii, UOKiK może wszcząć postępowanie z urzędu. Weryfikacja beneficjenta rzeczywistego w rejestrze CRBR jest zatem obowiązkowym elementem due diligence każdej transakcji z udziałem funduszu private equity.

P: Ile kosztuje i jak długo trwa uzyskanie zgody UOKiK w typowej transakcji M&A?

O: Postępowanie fazy I trwa do 30 dni roboczych, fazy II – do 90 dni roboczych, łącznie maksymalnie 120 dni roboczych. W praktyce transakcje z dobrze przygotowaną dokumentacją są kończone w fazie I. Opłata skarbowa od zgłoszenia wynosi 5 złotych, jednak rzeczywisty koszt transakcji obejmuje przygotowanie dokumentacji, tłumaczenia przysięgłe i doradztwo prawne – co w złożonych sprawach przekracza kilkadziesiąt tysięcy złotych. Harmonogram transakcji powinien zakładać bufor 150 dni od podpisania umowy do zamknięcia.

P: Czy nabycie aktywów zamiast udziałów pozwala ominąć przepisy o kontroli inwestycji?

O: Nie automatycznie. Ustawa obejmuje również nabycie aktywów, jeśli prowadzi ono do przejęcia faktycznej kontroli operacyjnej nad spółką chronioną. Sztuczne dzielenie transakcji na mniejsze składniki w celu obejścia progów udziałowych jest wprost zakazane i może skutkować wszczęciem postępowania z urzędu z mocą wsteczną. Strukturyzacja transakcji jako asset deal wymaga odrębnej analizy prawnej pod kątem definicji „nabycia" zawartej w artykule 2 ustawy o kontroli niektórych inwestycji.

KORDECKI & Partners to kancelaria prawna z siedzibą w Warszawie i Krakowie, doradzająca klientom biznesowym w 30 jurysdykcjach. Zespół łączy doświadczenie w prawie polskim i międzynarodowym z praktycznym podejściem do transakcji M&A, kontroli inwestycji zagranicznych i postępowań regulacyjnych przed UOKiK. Pracujemy z polskimi przedsiębiorcami, inwestorami zagranicznymi i działami prawnymi korporacji. W sprawie Państwa sytuacji: info@kordeckipartners.com.

O autorze

dr Andrzej Kordecki jest partnerem zarządzającym KORDECKI & Partners i kieruje praktyką prawa korporacyjnego i M&A. Przed założeniem kancelarii przez dziewięć lat pracował w jednej z wiodących polskich kancelarii prawa handlowego, doradzając przy transakcjach od EUR 5m do EUR 200m. Jest członkiem Komitetu Arbitrażowego ICC Polska i autorem ponad 60 publikacji.

Data publikacji: 11.03.2026

Zastrzeżenie: Niniejsza publikacja służy wyłącznie celom informacyjnym i nie stanowi porady prawnej. Informacje zawarte w materiale nie powinny być traktowane jako substytut profesjonalnej porady prawnej dostosowanej do konkretnych okoliczności. KORDECKI & Partners nie ponosi odpowiedzialności za działania podjęte lub zaniechane na podstawie treści tego materiału. W sprawie porady dotyczącej Państwa konkretnej sytuacji prosimy o kontakt: info@kordeckipartners.com.